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如何讓規(guī)劃環(huán)評更好發(fā)揮作用

返回列表 瀏覽:- 發(fā)布日期:2018-04-19 10:23:07【

廢氣處理設(shè)備

環(huán)境影響評價(jià)制度在我國已有近40 年的實(shí)踐,規(guī)劃環(huán)評正式納入法規(guī)體系也有15 年的歷史,規(guī)劃環(huán)評制度在控制污染物排放、改善環(huán)境質(zhì)量、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局等方面發(fā)揮了重大作用。但是,在規(guī)劃環(huán)評開展過程中,由于介入時(shí)間過晚、評價(jià)技術(shù)不夠完善、承載分析不夠等各類原因,經(jīng)常導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評的有效性不足,進(jìn)而制約了這項(xiàng)制度的推動(dòng)和發(fā)展。

影響規(guī)劃環(huán)評有效性的主要原因

第一,項(xiàng)目、規(guī)劃先行,規(guī)劃環(huán)評未能“早期介入”。自《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》頒布實(shí)施以來, 在各級環(huán)保部門的大力推動(dòng)下,全國各地已逐步加強(qiáng)了規(guī)劃環(huán)評工作。但是各地規(guī)劃環(huán)評的執(zhí)行率仍然不高,先上項(xiàng)目(規(guī)劃)、再做規(guī)劃環(huán)評的現(xiàn)象依舊突出。大量規(guī)劃未經(jīng)環(huán)評就被批準(zhǔn)或頒布、實(shí)施,規(guī)劃環(huán)評未能“早期介入”,由于錯(cuò)過了“預(yù)防”的關(guān)鍵時(shí)段, 項(xiàng)目和規(guī)劃未充分考慮區(qū)域環(huán)境、資源承載及區(qū)域空間管控的要求,進(jìn)而出現(xiàn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量下降,敏感生態(tài)空間被侵占等問題。此時(shí),規(guī)劃已經(jīng)批復(fù),環(huán)評提出的優(yōu)化調(diào)整建議難以再被規(guī)劃編制單位采納,給規(guī)劃環(huán)評工作帶來較大困難。


第二,規(guī)劃環(huán)評技術(shù)方法不夠完善,部分評價(jià)隊(duì)伍專業(yè)性不足,導(dǎo)致評價(jià)成果質(zhì)量不高。已經(jīng)開展的規(guī)劃環(huán)評,工作成果的質(zhì)量也存在問題。由于規(guī)劃包含的內(nèi)容較多、涉及的時(shí)空尺度較大,并且具有很強(qiáng)的不確定性,因此,規(guī)劃環(huán)評的復(fù)雜性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于項(xiàng)目環(huán)評。在這種情況下,要科學(xué)預(yù)測規(guī)劃實(shí)施可能帶來的環(huán)境影響,需要強(qiáng)大的技術(shù)力量和先進(jìn)的技術(shù)方法。然而,目前對于規(guī)劃環(huán)評的核心技術(shù)方法,如資源環(huán)境承載力分析,尚無成熟的理論和方法體系, 從不同方法和指標(biāo)得出的結(jié)論差距較大;對于產(chǎn)業(yè)布局的空間合理性評價(jià),普遍缺少基于GIS(地理信息系統(tǒng))的分析,提出的調(diào)整建議不準(zhǔn)確,缺乏指導(dǎo)性和說服力。


第三,許多從事規(guī)劃環(huán)評的機(jī)構(gòu),其主要業(yè)務(wù)是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià),難以跳出項(xiàng)目環(huán)評思維模式的束縛,對規(guī)劃環(huán)評的主要成果“三線一單”(生態(tài)紅線、資源利用上線、環(huán)境質(zhì)量底線、負(fù)面清單)的理解不到位,導(dǎo)致有些規(guī)劃環(huán)評報(bào)告雖然明確設(shè)置了“三線一單”的章節(jié),但工作重點(diǎn)仍放在了針對各具體規(guī)劃項(xiàng)目、各環(huán)境要素的評價(jià)結(jié)論上,而沒有真正提出規(guī)劃范圍內(nèi)生態(tài)紅線設(shè)置要求、環(huán)境質(zhì)量底線要求和資源利用上線要求,規(guī)劃項(xiàng)目的負(fù)面清單也往往照搬照抄產(chǎn)業(yè)政策名錄,沒有建立評價(jià)成果與環(huán)境影響預(yù)測工作的因果關(guān)系,報(bào)告前后脫節(jié),“兩張皮” 現(xiàn)象嚴(yán)重,工作質(zhì)量不盡如人意。

增強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評有效性的做法

第一,強(qiáng)化回顧性評價(jià)和評價(jià)全過程互動(dòng)倒逼區(qū)域整改及規(guī)劃修編,彌補(bǔ)未能“早期介入”的硬傷。對于一些由于歷史原因,已歷經(jīng)多年的開發(fā)歷程,規(guī)劃環(huán)評未能“早期介入”的情況,可采取以下幾個(gè)做法:  

首先,針對區(qū)域現(xiàn)有環(huán)境問題,強(qiáng)化區(qū)域規(guī)劃開發(fā)回顧性調(diào)查和評價(jià)。分析現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)以及園區(qū)建設(shè)對大氣、水環(huán)境、生態(tài)、風(fēng)險(xiǎn)等影響,深入分析規(guī)劃區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化趨勢以及與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系, 識別區(qū)域發(fā)展的環(huán)境壓力,基于現(xiàn)有環(huán)境問題和環(huán)境目標(biāo),在空間管制、總量管控和環(huán)境準(zhǔn)入等方面提出明確的、有針對性的規(guī)劃優(yōu)化調(diào)整建議和環(huán)保對策措施來還清現(xiàn)有環(huán)境問題欠賬。  

其次,針對規(guī)劃存在問題,強(qiáng)化評價(jià)全過程互動(dòng), 促進(jìn)規(guī)劃修編。在評價(jià)過程中,與規(guī)劃編制單位積極配合,就規(guī)劃的發(fā)展定位、目標(biāo),產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、規(guī)模、布局,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境管理指標(biāo)體系、環(huán)保對策措施、環(huán)境管理要求等各個(gè)方面進(jìn)行多次全過程的互動(dòng)溝通,并建議規(guī)劃單位進(jìn)行規(guī)劃修編,擺正戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型發(fā)展思路,為規(guī)劃區(qū)域能夠適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài),走適度發(fā)展的可持續(xù)道路奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。


第二,要堅(jiān)持“三線一單”為規(guī)劃環(huán)評核心工作目標(biāo),提高工作成果質(zhì)量。“三線一單”是強(qiáng)化區(qū)域空間、總量、準(zhǔn)入的直接有效手段,是開展規(guī)劃環(huán)評的核心工作目標(biāo)。規(guī)劃環(huán)評報(bào)告的規(guī)劃分析、現(xiàn)狀調(diào)查、環(huán)境影響識別、預(yù)測、評價(jià)及環(huán)境承載力分析等工作均圍繞此展開,規(guī)劃調(diào)整建議、環(huán)境管理要求均以“三線一單”為約束條件提出,使整個(gè)報(bào)告要內(nèi)在邏輯比較清晰,成為一個(gè)有機(jī)整體,盡量避免報(bào)告前后脫節(jié), 為了評價(jià)而評價(jià)的問題。

針對“三線一單”的制定工作,可采取以下做法:   

首先是空間管控方面,綜合考慮區(qū)域的環(huán)境敏感區(qū)分布和區(qū)域各類規(guī)劃要求,同時(shí)基于區(qū)域的環(huán)境管理要求和規(guī)劃環(huán)境影響的范圍和程度劃定空間管控范圍,依托地理信息系統(tǒng)(GIS)手段,結(jié)合區(qū)域的空間控制要求,進(jìn)行疊加制圖,使其清晰圖示化,使規(guī)劃環(huán)評的空間管控具備科學(xué)性和可操作性。  

其次是資源承載力方面,主要從水資源、土地資源及能源三方面分析。以資源供需平衡為基礎(chǔ),綜合考慮其他影響因素進(jìn)行環(huán)境承載力分析。以水資源承載力為例,首先分區(qū)域計(jì)算各區(qū)域的水資源供需平衡反映資源供需狀況,其次綜合考慮資源承載能力的主要影響因素指標(biāo),進(jìn)行水資源、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境的耦合性分析,體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)和社會(huì)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)差異對資源承載能力的影響。   

最后是負(fù)面清單方面,負(fù)面清單的制定不僅僅局限于國家產(chǎn)業(yè)政策名錄,而是根據(jù)報(bào)告評價(jià)結(jié)果,以“三線”給出的管控要求為基礎(chǔ),制定負(fù)面清單。以區(qū)域空間管控的要求,提出禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)的范圍清單;以區(qū)域資源承載分析為基礎(chǔ),結(jié)合區(qū)域資源分布和配置要求,分區(qū)域、分行業(yè),從資源利用總量和利用效率方面提出準(zhǔn)入清單;以區(qū)域環(huán)境質(zhì)量為基礎(chǔ),結(jié)合區(qū)域減排方案,提出各行業(yè)排放限值和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)入清單。

加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評制度建設(shè)的思考

第一,加強(qiáng)各部門溝通,優(yōu)化現(xiàn)有規(guī)劃審批機(jī)制, 強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評“早期介入”。對于已開發(fā)區(qū)域,盡管可以通過強(qiáng)化區(qū)域的回顧性調(diào)查和評價(jià),提出基于實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo),在空間管制、總量管控和環(huán)境準(zhǔn)入方面的規(guī)劃優(yōu)化調(diào)整建議來倒逼規(guī)劃修編。但是,規(guī)劃環(huán)評也因此喪失了其源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的作用。因此要嚴(yán)格落實(shí)《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》中關(guān)于規(guī)劃環(huán)評在規(guī)劃審查和審批程序中的地位,突出規(guī)劃環(huán)評的重要性,加強(qiáng)與規(guī)劃編制單位、規(guī)劃審批單位及其相關(guān)的綜合管理部門和行業(yè)管理部門的溝通協(xié)調(diào),優(yōu)化現(xiàn)有的規(guī)劃審批程序與機(jī)制,強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評的“早期介入”。


第二,細(xì)化規(guī)劃環(huán)評環(huán)境管理制度,提高規(guī)劃環(huán)評執(zhí)行率。  

首先,對規(guī)劃環(huán)評開展實(shí)行“名錄化”管理:環(huán)境保護(hù)部應(yīng)盡快制定頒布“規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)管理名錄”,對于各類法律、法規(guī)明確要求編制的規(guī)劃,根據(jù)規(guī)劃內(nèi)容特點(diǎn),判斷環(huán)境影響程度,確定是否需要開展規(guī)劃環(huán)評。對于需要開展環(huán)評的規(guī)劃,形成規(guī)劃環(huán)評管理名錄,對規(guī)劃環(huán)評的類別、審批級別、責(zé)任主體進(jìn)行明確說明,實(shí)現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評的對號入座。  

其次,保障規(guī)劃環(huán)評跟蹤評價(jià)“常態(tài)化”進(jìn)行 加強(qiáng)環(huán)境影響評價(jià)跟蹤評價(jià)制度。通過跟蹤評價(jià)對前期規(guī)劃環(huán)評提出的約束條件、環(huán)保措施和整改建議進(jìn)行進(jìn)一步論證和回顧,對環(huán)評監(jiān)測和預(yù)測分析結(jié)果進(jìn)行評估。通過常態(tài)化的跟蹤評價(jià),保證規(guī)劃環(huán)評的落實(shí), 同時(shí)對規(guī)劃環(huán)評的不確定性進(jìn)行修正。

最后,實(shí)現(xiàn)規(guī)劃核查“制度化”建立:《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》提出,當(dāng)規(guī)劃實(shí)施過程中產(chǎn)生重大不良環(huán)境影響的,環(huán)境保護(hù)主管部門及時(shí)進(jìn)行核查, 經(jīng)核查屬實(shí)的,向規(guī)劃審批機(jī)關(guān)提出采取改進(jìn)措施或者修訂規(guī)劃的建議。目前,核查工作尚未正式開展,應(yīng)逐步建立規(guī)劃環(huán)評核查制度,研究重大不良環(huán)境問題的指征,確定核查工作啟動(dòng)機(jī)制,編制核查開展技術(shù)指南,建立規(guī)劃核查制度。

以此,加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評實(shí)施情況的監(jiān)督、檢查。對應(yīng)進(jìn)行規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)卻未進(jìn)行,或未實(shí)施規(guī)劃環(huán)評卻審批了規(guī)劃的部門應(yīng)依法追究相關(guān)部門和人員的責(zé)任,保障規(guī)劃環(huán)評的實(shí)施。


第三,夯實(shí)規(guī)劃環(huán)評的技術(shù)基礎(chǔ),規(guī)范從業(yè)機(jī)構(gòu)和人員,提升規(guī)劃環(huán)評成果質(zhì)量。  

規(guī)劃環(huán)評作為一項(xiàng)技術(shù)報(bào)告,規(guī)劃環(huán)評基礎(chǔ)理論方法確實(shí)存在不成熟的方面,特別是在空間管控、資源環(huán)境承載力、累積影響等領(lǐng)域。因此,對于上述亟需解決的問題,應(yīng)構(gòu)建規(guī)劃環(huán)評研究體系,盡快開展各專題研究,提出整個(gè)評價(jià)技術(shù)流程、重點(diǎn)、指標(biāo)、方法、標(biāo)準(zhǔn)等,建立起相對完善的理論方法體系,通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)研究,夯實(shí)規(guī)劃環(huán)評的技術(shù)基礎(chǔ),為科學(xué)開展規(guī)劃環(huán)評提供技術(shù)支撐。


目前,從事規(guī)劃環(huán)評的單位良莠不齊,規(guī)劃環(huán)評技術(shù)力量薄弱。因此,應(yīng)針對規(guī)劃環(huán)評從業(yè)人員,從規(guī)劃環(huán)評的工作邊界和工作目標(biāo)、規(guī)劃環(huán)評的主要技術(shù)手段和方法等多方面進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)范和培訓(xùn)。提高從業(yè)人員的技術(shù)素養(yǎng),為規(guī)劃環(huán)評作為一項(xiàng)環(huán)境管理制度,在優(yōu)布局、控規(guī)模、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型中發(fā)揮約束和指導(dǎo)作用提供人力保障。

(本文來源:《中華環(huán)境》雜志2018年2-3期)

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